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为贯彻新一届政府的新型城镇化战略、进一步释放农村土地，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。按照决定的精神引申理解，在农村集体经营性建设用地上建造的房屋存在“转正”的可能性，因此小产权房合法化的说法一时甚嚣尘上。而随后，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》(下称《通知》)对这种说法叫停。

前述两个政策从字面意思上看存在矛盾。比如，对于农村集体经营性建设用地，按照《决定》的提法，是允许进行市场交易的，那么公众自然会认为，只要建设其上的房屋符合规划和用途管制，就是合法可交易的;而《通知》中则要求“农村集体土地不得用于经营性房地产开发”，明令禁止集体土地上的房屋建设和销售。为什么会出现这种情况?笔者分析，是社会上对于小产权房的理解存在差异导致的。

顾名思义，通常说的小产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由房管部门而是由乡政府或村委会颁发，所以叫做“乡产权房”或“小产权房”。但我国没有相关法律法规对“小产权房”作出过明确界定，因此不同部门、不同级别的政府按照各自的理解出台相关的政策，自然容易出现分歧。

笔者认为，《决定》与《通知》并不矛盾，应该理性地认识并清楚界定小产权房的概念后，再进行讨论。

小产权房的根本成因是土地为集体所有，但集体土地其实也是有不同种类的。如同国有土地有居住用地、商业用地、工业用地和市政用地等不同性质一样，集体土地也分为集体建设用地、耕地、林地等，其中集体建设用地又可进一步细分为宅基地、村庄道路、公共配套以及村集体经营性建设用地等。

根据村集体土地的性质，可以将小产权房分为两类：

一是村集体建设用地上的住宅。这类房屋大部分是村庄改造、新农村建设、农村社区化管理的产物，属于符合规划、符合政策，甚至有相关手续的房屋。在旧村改造过程中，一般会对农村居民点的土地进行集约利用，新建村民集中居住区、就地上楼，提高用地效率，改善村居环境。如，北京市平谷区挂甲峪村是北京市最早进行旧村改造的试点村庄，70多户村民搬进占地仅121亩的新村，搬离的旧村原占地面积302亩，这样一来，腾退出的181亩土地可用于修建人工湖和民俗游旅舍以发展当地经济。在旧村改造中新建的村民集中居住区就是完全合法合规的村集体建设用地上的住宅。

对于第一类住宅，不应机械套用《通知》的规定，不允许其建设和销售。深圳市在2010年对1999年以前历史遗留违法建筑的处理中，就为这类房屋颁发了“绿本”—未缴纳土地出让金的特殊房本，承认其合法性(但在流通市场上与商品房还是有区别的)。

另一类就是非建设用地的村集体土地上的房屋。这类房屋直接建设在耕地上，不符合规划、有的甚至没有任何建设手续。2012年，北京市认定了83个小产权房项目，涉及土地面积5000亩，总建筑面积约381万平方米，分布在昌平、房山、怀柔、通州、延庆、大兴、门头沟、密云8个区县。北京市对这83个小产权房项目进行了清理，昌平区南口镇虎峪村虎峪自然风景区内的“小产权别墅”已经拆除。

建设在村集体非建设用地上的房屋是典型的小产权房，同时还是违章建筑，为何却屡禁不止呢?应该看到，村民、开发商、购房者从小产权房的交易中各自获益，构成稳定的利益联盟，在政策缺少针对性或者执行力比较弱的地区，小产权房的困境难以破解，甚至演变成“谁强悍，谁获益”的逻辑。

对于不同属性和成因的小产权房，管理部门应明确界定并区别对待，出台更具针对性的政策，并采取不同的处置方式。在具体的操作上，中央应该赋予地方更大的权限，以增强政策的可操作性，提高小产权房的处置效率和效果。